مقدمه

طرح نهایی مسکن اجتماعی دولت یازدهم بالاخره در ماه‌های پایانی عمر دولت رونمایی شد و اکنون در صف تصویب در هیئت دولت قرار دارد. دولت فعلی از روزهای ابتدایی فعالیت خود از طرح مسکن اجتماعی به‌عنوان بدیل طرح پردردسر مسکن مهر نام برد و ادعا کرد طرح جدید ضعف‌ها و مشکلات طرح قبل را نخواهد داشت.

ایده‌ی مسکن اجتماعی با توجه به تجارب جهانی در کل ایده‌ی خوب و موفقی برای پاسخگویی به نیاز مسکن آن دسته از افراد جامعه که توانایی تأمین نیازشان از بازار مسکن را ندارند، محسوب می‌شود. اما همین تجارب نشان می‌دهند که موفقیت و عدم موفقیت این طرح‌ها بستگی زیادی به نحوه‌ی اجرا آن‌ها دارد؛ بنابراین لازم است ضمن تأیید ایده‌ی مسکن اجتماعی دولت، چگونگی‌های اجرایی آن را مورد بررسی و تحلیل قرار داد تا این طرح هم به سرنوشت طرح مسکن مهر دچار نشود.

پایلوت، آزمون‌وخطا یا ناکافی

ایده و وعده‌ی مسکن اجتماعی از ابتدای روی کار آمدن دولت جدید مطرح شد اما نهایتاً در ماه‌های آخر عمر دولت از آن رونمایی شد. صرف این‌همه زمان این توقع را ایجاد کرده بود که لابد طرح دولت باید پختگی و تفصیل لازم را داشته باشد؛ اما حداقل آنچه تاکنون رونمایی شده هم ازنظر ابهاماتی که در بخش‌های مختلف مانند مکانیسم اجرایی، تأمین مالی، هماهنگی نهادها و … دارد و هم ازنظر ابعاد که بر اساس محاسبات طرح جامع مسکن (نیاز به ساخت ۲۵۰‌ هزار واحد مسکن اجتماعی سالانه) حداکثر پاسخ‌گوی نیمی از نیاز برآورد شده است، شباهتی به یک طرح جامع و بلندمدت ندارد. اگر مقصود ارائه‌کنندگان طرح این بوده که با این طرح مراحل آزمون‌وخطا و یا ساختار سازی طی کنند تا در آینده طرح اصلی را ارائه دهند باید گفت برای این کار معمولاً از طرح‌های پایلوت باید استفاده کرد نه طرحی که همه‌ی کشور را درگیر کند و جامعه به لحاظ روانی به آن دل می‌بندد. این کار می‌توانست در محدوده‌ی جغرافیایی کوچک‌تر و در دوره‌ی زمانی محدود به محک گذاشته شود تا ایرادات آن برای اصلاح مشخص شود. توجیه دیگر ارائه‌کنندگان این است که کوچک‌مقیاسی و بلندمدتی طرح موجب می‌شود ساختار سازی و نهادسازی لازم برای تجمیع حمایت‌های لازم از مسکن کم‌درآمدها صورت پذیرد و سیاست‌های پایدار و بلندمدت شکل بگیرد. در پاسخ این سخن باید گفت شدت وخامت اوضاع مسکن کم‌درآمدها که خود را به اشکال گوناگون حاشیه‌نشینی و بافت‌های فرسوده و ناکارآمد نشان می‌دهد، به حدی است که حتی همین امروز هم دیر شده است. طرح جامع مسکن در سال ۱۳۹۳ نوشته‌شده و بر اساس آن از سال ۱۳۹۳ تا افق ۱۴۰۵ می‌بایست سالی ۲۵۰ هزار واحد مسکن اجتماعی ساخته می‌شد؛ اما طرح دولت با ۳ سال تأخیر و با حجمی کمتر از نصف نیاز پیش‌بینی‌شده قرار است اجرا شود. پختگی و پایداری لزوماً تنها از راه بلندمدت بودن طرح حاصل نمی‌شود. مشارکتی کردن برنامه‌ریزی، آینده‌نگری و استفاده از حداکثر خرد جمعی و اراده‌ی جدی سیاستمداران و نیز پایلوت کردن طرح در ابعاد کوچک می‌تواند در بازه‌ی زمانی کوتاه‌تر پایداری و پختگی سیاست‌ها را تأمین کند. موکول کردن نتایج واقعی به آینده‌ی دورودراز خطر تشدید بحران‌های فعلی و تغییرات اساسی محیط برنامه‌ریزی را دربر دارد. به قول جان مینارد کینز[۱] «در بلندمدت همه مرده‌اند».

فقر نگاه فضایی، تمرکز فقر

یکی از مهم‌ترین اصول مسکن اجتماعی که از تجارب جهانی فهمیده می‌شود این است که این‌گونه طرح‌ها باید بتوانند تله‌های فضایی فقر و ناکارآمدی را بشکنند و با «اختلاط نشینی» و بخشایش کم‌درآمدها در محلات برخوردارتر علاوه بر جلوگیری از شکل‌گیری آسیب‌های اجتماعی و حتی امنیتی، موجب بالا رفتن انسجام اجتماعی و کاهش فضای دوقطبی شده شهرها شوند. یکی از مهم‌ترین ایرادات مسکن مهر هم همین بود که موجب تجمیع شهروندان کم‌درآمد در یک نقطه و آسیب‌های تاشی از آن می‌شد. طرح جدید گرچه صراحتاً چنین سیاستی ندارد اما اجرای آن عملاً به ادامه‌ و تشدید وضعیت موجود منجر می‌شود؛ چراکه میزان یارانه اجاره‌بها یا تسهیلات در نظر گرفته‌شده و یا تأکید بر بافت‌های فرسوده بدون توجه به بهسازی کلی فضای بافت‌های فرسوده باعث می‌شود فقیران متمرکزشده در محلات ناکارآمد، در همان‌جا با همان شرایط باقی بمانند گرچه کمی آسان‌تر.

نداشتن پیوست فرهنگی –اجتماعی این طرح و صرفاً اقتصادی و کالبدی بودن آن موجب شده ابعاد اجتماعی و فرهنگی سکونت فراموش شوند. مسکن شایسته تنها در سرپناه خلاصه نمی‌شود. ایجاد فضاهای عمومی برای افزایش تعاملات اجتماعی، فضاهای تفریحی، آموزشی، بهداشتی و بهبود دسترسی‌ها و محله محوری باید بخش اصلی هر طرح مسکن اجتماعی باشد. طرح دولت به‌کل فاقد این بخش است و مسکن در طرح دولت از مفهوم و معنای اجتماعی و فرهنگی‌اش به کالبدی فیزیکی و بی‌هویت فروکاسته شده است.

از دیگر سو لازم است بدانیم نیاز به مسکن به‌شدت به زمینه‌های فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، جغرافیایی و در یک‌کلام فضایی بستگی دارد. پارامترهایی مانند نوع تصرف، متراژ خانه، میزان تراکم محل، نوع معماری بنا، موقعیت مسکن در هر یا خارج شهر، نحوه‌ی بازپرداخت وام‌ها و … همگی بسته به شرایط فضایی مختلف فرق می‌کند. مسکن اجتماعی در شهر تهران با اطراف آن و با مسکن اجتماعی‌ در سیستان و بلوچستان یا استان‌های شمالی یا خوزستان قطعاً از بسیاری جهات متفاوت باید باشد. در نظر نگرفتن این ملاحظات فضایی و ارائه‌ی فرمول واحد از بالا و مرکز برای همه‌، اشتباه جبران‌ناپذیری است که گویا دولت قرار است دوباره مرتکب شود. یکی از مشکلات مسکن مهر اتفاقاً همین بود که در آن از ملاحظات محلی و فضایی غفلت شده بود. مثلاً در یک مورد خیلی جالب هزینه‌ی زیادی صرف ساخت مسکن برای کپرنشین‌های منطقه‌ی بلوچستان شده بود؛ اما حاصل کار آن‌چنان با ویژگی‌های فرهنگی جامعه‌ی محلی فاصله داشت که افراد از سکونت در چنان خانه‌هایی سرباز زدند. درحالی‌که خانه‌ی بلوچ، وسیع و فضایی کاملاً محافظت‌شده برای حریم خصوصی و خانواده دارد، خانه‌های ساخته‌شده کاملاً شبیه خانه‌های شهری در تهران شده بود.

تأمین مالی

طبق طرح جامع مسکن که قرار بود سالانه ۲۰۰ تا ۲۵۰ هزار واحد مسکن اجتماعی ساخته شود، سالانه رقمی در حدود ۲۰۰۰ تا ۲۵۰۰ میلیارد تومان موردنیاز است؛ بنابراین می‌توان تخمین زد برای ساخت سالانه ۱۰۰ هزار واحد در طرح دولت به بودجه‌ای در حدود ۱۰۰۰ میلیارد تومان نیاز است. بر اساس طرح دولت این رقم قرار است از محل درآمد حاصل از هدفمندی یارانه‌ها و منابع بانکی تأمین شود.

اختصاص بخشی از درآمد هدفمندی یارانه‌ها به مسکن اجتماعی گرچه خوب است اما امکان تحقق و تخصیص آن خالی از اماواگر نیست. چراکه این درآمدها همواره تحت‌فشار شدید هزینه‌های پرداخت یارانه نقدی، سهم طرح تحول سلامت و یارانه‌ی تولید قرار دارند. به‌طوری‌که بر اساس اظهارنظر مکرر مسئولان حتی تأمین یارانه نقدی هرماه به چالش مالی و بزرگ دشوار دولت تبدیل‌شده است. هزینه‌های طرح سلامت و سهم عقب‌افتاده‌ی تولید (که با توجه به رکود و بیکاری فراگیر در اولویت قرارگرفته است) ازنظر بار سیاسی اهمیت بیشتری برای دولت دارند بنابراین اصلاً بعید نیست به‌محض کم شدن درآمدها یا افزایش هزینه‌ها، دولت از سهم مسکن اجتماعی بکاهد و به سایر بخش‌های اولویت‌دار بپردازد.

در بخش منابع بانکی هم تأمین مالی مسکن اجتماعی به تسهیلات مصوب بافت فرسوده گره‌زده شده است. درحالی‌که بررسی عملکرد این تسهیلات از سال ۱۳۹۳ تاکنون نشان می‌‌دهد که این تسهیلات چندان موفقیت‌آمیز نبوده‌اند و تعداد محدودی توانسته‌اند از این تسهیلات استفاده کنند. اینکه اتصال این تسهیلات به مسکن اجتماعی چگونه می‌تواند به بار مالی طرح کمک کند از ابهامات طرح دولت است.

این در حالی است که ظرفیت‌های بکری برای تأمین مالی مسکن اجتماعی وجود دارد که تاکنون از آن غفلت شده است. در اینجا تنها به دو راهکار می‌پردازیم. یکی از آن‌ها همان‌طور که در طرح جامع مسکن هم به آن اشاره‌شده، هم‌افزایی بین نهادهای مختلف ذی‌ربط است. هرکدام از این نهادها منابع نقدی و غیر نقدی زیادی دارند که گرچه هرکدام به‌تنهایی تکافوی هزینه‌های مسکن اجتماعی را نمی‌کنند اما در صورت یکپارچه شدن منابع و ایجاد هم‌افزایی بین آن‌ها می‌توانند کمک بزرگی محسوب شوند. شهرداری‌ها، نهادهای تابع وزارت رفاه و تأمین اجتماعی، وزارت راه‌وشهرسازی، بنیاد مستضعفان، کمیته امداد، وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشکی، آموزش‌وپرورش و حتی نهادهای نظامی مانند سپاه پاسداران و … همگی می‌توانند در تأمین نقدینگی، زمین، زیرساخت و تأسیسات، تسهیلات رفاهی مانند کتابخانه، مدرسه، درمانگاه، ورزشگاه، پارک و … مشارکت کنند، بدون آنکه فشار زیادی را تحمل کنند.

راهکار دوم استفاده از ظرفیت‌ مالیات است. در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه با اهداف مختلف و به روش‌های متنوع از بخش مسکن و مستغلات مالیات‌های قابل‌توجهی اخذ می‌شود و درزمینه‌ی تأمین مسکن نیازمندان هزینه می‌شود. مالیات‌هایی مانند مالیات بر واحدهای خالی، مالیات بر عایدی سرمایه، عوارض مربوط به مرغوبیت زمین، مالیات بر اراضی بایر، مالیات بر نقل و انتقالات مسکن و… همگی روش‌های ممکن و عملیاتی هستند که علاوه بر کمک به تأمین مسکن نیازمندان در کنترل سوداگری بخش مسکن مستغلات هم مؤثر است اما تاکنون به علل نامشخص در نظام مالیاتی ما از آن‌ها غفلت شده است.

پیشنهاد می‌شود دولت در لایحه‌ی جامع مسکن اجتماعی و یا در لایحه‌ای مستقل، نظام مالیاتی بخش مسکن را سروسامانی بدهد و منابع حاصل از آن را به مسکن اجتماعی متصل کند. مسلماً مالیات پایدارترین و مؤثرترین روش تأمین مالی برای طرح‌های اجتماعی این‌چنینی است که هدف مهم دیگری مانند عدالت توزیعی، کنترل سوداگری و کاهش شکاف فقیر و غنی را هم تأمین خواهد کرد.

در کل منابع مالی در نظر گرفته‌شده د طرح دولت، ناکافی و ناپایدار به نظر می‌رسد که به‌احتمال‌زیاد در تنگناهای مالی قابل پیش‌بینی پیشِ رو، قابل کنار گذاشته شدن هستند. درواقع طرح مسکن اجتماعی به دلیل هزینه‌های بالا و ماهیت گسترده‌اش نیاز به جامعیت و هماهنگی همه‌ی دستگاه‌های حاکمیتی دارد. طرح دولت اما سطح بخشی‌اش بر سطح فرا بخشی‌اش غلبه دارد و با گستره و وخامت و ضرورت نیاز متراکم دهک‌های پایین شایسته همخوانی ندارد.

ادامه مطلب را در اینجا بخوانید.

[۱] John Maynard Keynes

مطالب بیشتری نیست
کانال تلگرام