حل مشکلات دولت از جیب شهرداری‌ها

سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش‌افزوده که تاکنون به‌طور مستقیم به حسابشان واریز می‌شد، قرار است بعدازاین به خزانه کل واریز شود و سپس از طریق شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان طبق فرمولی خاص به دست شهرداری‌ها برسد.

بر اساس لایحه احکام موردنیاز اجرای برنامه ششم توسعه بند ۲ ماده یک، سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش‌افزوده باید به‌حساب تمرکز وجوه هر استان نزد خزانه‌داری کل واریز و توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان بر اساس شاخص‌ها و ضرایبی که آیین‌نامه‌اش به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد، بین شهرداری‌ها و دهیاری‌های هر استان توزیع شود. همچنین سهم شهرداری‌ها از عوارض آلایندگی و شماره‌گذاری خودرو‌ها بعد از واریز به‌حساب تمرکز وجوه بنام وزارت کشور نزد خزانه‌داری کل، حداکثر تا پانزدهم ماه بعد به نسبت ۲۰٪ سهم کلان‌شهرها، ۵۰٪ سهم سایر شهرها و ۳۰٪ روستاها بر اساس شاخص‌هایی که بعداً تدوین می‌شود به‌حساب شهرداری‌ها و دهیاری‌ها واریز خواهد شد. تاکنون این سهم به‌طور مستقیم به‌حساب شهرداری‌ها می‌رفت.

اما این تغییر در نحوه اجرای قانون مالیات بر ارزش‌افزوده با چه هدفی صورت می‌گیرد و اثرات آن بر درآمد شهرداری‌ها چیست؟

درآمد شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش‌افزوده، اصلی‌ترین منبع درآمد پایدار آن‌ها محسوب می‌‌شود، به‌طوری‌که ۷۰ درصد از ۳۰ درصد درآمد پایدار شهرداری تهران مربوط به این منبع بوده است. جالب آن‌که سهم شهرداری‌ها در سال ابتدای اجرای قانون موقت مالیات بر ارزش افزوده ۱.۵ درصد از ۳ درصد بود؛ یعنی ۵۰ درصد کل مالیات ارزش افزوده‌ای که از مردم گرفته می‌شد به شهرداری‌ها داده می‌شد، اما با افزایش سالانه نرخ مالیات بر ارزش افزوده تا ۹ درصد فعلی، سهم شهرداری‌ها فقط ۳ درصد شده است، یعنی ۳۳ درصد از کل مالیات بر ارزش افزوده. حالا برای همین مقدار تقلیل داده شده هم دولت نقشه‌ای جدید کشیده است. به همین خاطر است که بعد از ارائه لایحه احکام برنامه ششم توسعه توسط دولت، مقامات شهرداری تهران و رئیس شورای شهر نسبت به این تغییرات موضع گرفتند و از آن به کاهش دادن درآمد شهرداری، دولتی کردن شهرداری و کم کردن اختیارات شورا تعبیر کردند. ازنظر شهرداری تهران در صورت تصویب این ماده از برنامه ششم، زمینه برای اعمال سلیقه دولتی‌ها در تخصیص این درآمد مهم به شهرداری‌ها فراهم می‌شود.

نگاه کلان
اما اگر کمی کلان‌تر و ملی‌تر به قضیه نگاه کنیم، ایده‌ی دولت برای باز توزیع مالیات بر ارزش‌افزوده در سطح استان را بهتر درک می‌کنیم. واقعیت این است که سازمان فضایی سرزمین ایران و به‌تبع آن هر استان به‌شدت از پدیده بزرگ‌سری (ماکروسفالی[۱]) رنج می‌برد. یکی از ابزارهای حاکمیت در کنار سایر سیاست‌های آمایش سرزمین، برای کنترل این روند نگران‌کننده، ابزارهای مالیاتی است که توسط آن از تمرکز بیش‌ازپیش سرمایه و امکانات در کلان‌شهرها جلوگیری می‌شود. درواقع باید این توجه دولت به بحث عدالت فضایی و متناسب‌سازی سازمان فضایی کشور را در راستای توجه ب آمایش سرزمین تلقی کرد و آن را ارج نهاد. بر اساس شیوه جدید تخصیص مثلاً در مورد شهر تهران سهمی از مالیات بر ارزش‌افزوده‌ای که در تهران اخذ می‌شود به شهرهای کوچک‌تر و میانی استان تهران اختصاص می‌یابد تا از طریق ایجاد رونق و اشتغال از مهاجرت‌های روزانه و دائمی به شهر تهران جلوگیری شود. این امر به شکل غیرمستقیم و در طولانی‌مدت به نفع تهران هم خواهد بود چراکه از اضافه‌باری که همواره بر این شهر تحمیل می‌شود می‌کاهد.

نگرانی‌ها
بااین‌وجود نگرانی‌هایی هم در این زمینه وجود دارد که لازم است در فرآیند تصویب لایحه در مجلس به آن توجه شود. مهم‌ترین نگرانی این است که با عدم پرداخت مستقیم و خودکار سهم شهرداری‌ها، زمینه برای دخالت سلیقه‌ای دولت در تخصیص فراهم شود و در تضاد منافعی که گاه بین شهرداری‌ها و استانداری‌ها رخ می‌دهد، استاندار (رئیس شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان)، این درآمد شهرداری‌ها را به‌عنوان اهرم فشار مورداستفاده قرار دهد. این نگرانی وقتی جدی‌تر می‌شود که سابقه رابطه دولت و شهرداری‌ها را مرور کنیم. عدم پرداخت سهم دولت در تأمین هزینه‌های مترو و حمل‌ونقل عمومی نمونه بارز این سابقه نه‌چندان دوستانه است. در لایحه پیشنهادی دولت نحوه باز توزیع به فرمولی ارجاع داده که قرار ست بعداً باز توسط دولت (سازمان برنامه، وزارت اقتصاد و کشور) تهیه شود. در فرآیند تهیه این آیین‌نامه، شهرداری‌ها غائب هستند، همچنین در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان هم شهرداری‌ها غائب‌اند و دولتی‌ها فعال مایشاء در این شورا هستند. مشارکت ندادن شهرداری‌ها در همه این مراحل نگرانی را دوچندان می‌کند. همچنین در لایحه تضمین لازم و کافی برای اینکه سهم شهرداری‌ها توسط دولت مصرف نشود وجود ندارد. بهتر است برای جلوگیری از هرگونه شائبه و نگرانی، فرآیند باز توزیع در مرحله‌ی تدوین آیین‌نامه مشارکتی و در مرحله‌ی اجرا به‌صورت خودکار و شفاف صورت گیرد.

هم‌زمانی ارائه لایحه برنامه ششم با تدوین دو لایحه مالیات بر ارزش‌افزوده و مدیریت یکپارچه شهری، ابهامات و نگرانی‌های دیگری را برای مدیریت شهری به وجود آورده است. هر سه لایحه، مدیریت شهری را به‌شدت تحت تأثیر قرار می‌دهند و در همه آن‌ها در مورد درآمدها و هزینه‌ها و اختیارات و وظایف شهرداری‌ها موارد متعددی آورده شده است. عدم وجود هماهنگی بین این لوایح وضعیت مبهم فعلی را مبهم‌تر می‌کند. یک مورد از این ناهماهنگی‌ها بین ماده ۵۸ قانون جدید مالیات بر ارزش‌افزوده با مورد ب بند ۲ ماده یک لایحه برنامه ششم توسعه است. درحالی‌که در لایحه برنامه ششم تقسیم‌بندی سهم کلان‌شهرها و سایر شهرها و روستاها از محل عوارض به ترتیب ۲۰، ۵۰ و ۳۰ درصد اعلام‌شده، در پیش‌نویس قانون جدید مالیات بر ارزش‌افزوده این مقادیر به ترتیب ۳۰، ۴۰ و ۳۰ درصد در نظر گرفته‌شده است. ضروری است قبل از تصویب هرگونه قانون جدید نسبت به هماهنگ کردن قوانین و عدم هم‌پوشانی آن‌ها اقدام شود.

در یک نگاه کلی می‌توان چنین گفت نقطه قوت برنامه ششم در خصوص مسائل شهری و منطقه‌ای توجهش به کاهش دادن فاصله بین کلان‌شهرها با فضای منطقه‌ای پیرامونشان است و نقطه‌ضعف آن عدم شفافیت فرآیند باز توزیع مالیات بر ارزش‌افزوده و عوارض، مشارکت ندادن نهادهای ذی‌نفع (شهرداری) در فرآیند باز توزیع، نبود تضمین کافی برای حفظ سهم شهرداری از مالیات و عوارض قانونی، وجود گلوگاه اضافی به نام شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان در فرآیند باز توزیع به‌جای خودکار کردن فرآیند.

گرچه به نظر می‌رسد رویکرد کلی دولت در برنامه‌ششم در راستای تعادل فضایی است اما امیدواریم آن‌چه در قضیه مالیات بر ارش افزوده در عمل رخ می‌دهد به نام شهرهای کوچک و به کام دولت نباشد.

[۱] بزرگ‌سری یا ماکروسفالی یک پدیده شهری و اقتصادی است که به علت شباهتی که بین این پدیده و بیماری که در آن سر بیمار بیش‌ازحد عادی بزرگ می‌شود به آن داده‌شده است. در کشورهایی که دچار بزرگ‌سری شدید هستند یک یا چند شهر معدود در مقایسه با سایر شهرها رشد بی‌رویه‌ای داشته‌اند و از جمعیت، مساحت و امکانات بسیار بیشتری برخوردار هستند و به قطب و یا قطب‌های شهری، سیاسی و اقتصادی کشور تبدیل‌شده‌اند. درحالی‌که شهرهای دیگر در مقایسه با قطب‌های کشور بسیار محدود و کم اثر به نظر می‌رسند و دارای امکانات و اقتصاد ضعیف‌تری هستند.

مطلبی دیگر
مرکز فرهنگی سندیاگو (شهر فرهنگی) اثری از آیزنمن که بیانگر وجه تندیس‌گونه و سیال معماری اوست.
سیالیت فرمال؛ تحلیلی بر تمایزات معماری آمریکایی پیتر آیزنمن با معماری اروپایی کولهاس