بررسی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری وزارت کشور از پنج ویروس و عارضه زیرپوستی در هشت کلان‌شهر که تاکنون با یکدیگر ارتباط ناشناخته‌ای داشته‌اند نشان می‌دهد که چالش‌های مشترکی که ساکنان هشت کلان‌شهر کشور به آن دچار هستند- ازجمله آلودگی- در این پنج ویروس ریشه‌دارند. این پنج عارضه اگرچه طی سنوات گذشته به‌صورت موردی رصد، شناسایی و نقد شده‌اند اما در این تحقیقات به‌صورت هم‌زمان و با کشف ارتباط میان آنها موردبررسی قرارگرفته‌اند. بر اساس این مطالعات پنج ویروس مدیریت شهری کلان‌شهرهای کشور به ترتیب اهمیت شامل نظارت نامتعادل شورای شهر، توزیع نامتعادل جمعیت شهری، ساختار نامتعادل بودجه و منابع مالی شهرداری‌ها، سهم نامتعادل هزینه‌های جاری شهرداری‌ها در بودجه شهرها و وضعیت نامتعادل خدمات حیاتی شهرها هستند که شکل‌گیری هر یک از آنها در بروز ویروس بعدی نقش داشته است. به‌عبارت‌دیگر ساختار نامتعادل بودجه و منابع مالی به علت نظارت نامتعادل شورای شهر باعث شده هزینه‌های جاری شهر به شکل نامتعادل خود را در بودجه شهرها نشان دهد. علی نوذرپور، معاون سابق امور شهرداری‌های سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور در نشست بررسی چالش‌های فراروی مدیریت شهری با ارائه این مطالعات به تبیین مشکلات مدیریت شهری شامل شوراهای شهر و شهرداری‌ها در هشت کلان‌شهر کشور پرداخت.
بر اساس این گزارش، ساختار نامتعادل بودجه و منابع مالی شهر به‌عنوان اولین ویروس مدیریت شهری درواقع بودجه ناکارآمد شهرداری‌ها دست‌کم در ۸ کلان‌شهر کشور را نشان می‌دهد. به‌طوری‌که متوسط سرانه بودجه شهرداری‌های کشور طی پنج سال گذشته سه برابر شده است به این معنی که متوسط بودجه شهرداری‌ها به ازای هر نفر ساکن دائمی شهر از ۳۰۰ هزار تومان در سال ۹۰ به یک‌میلیون تومان در سال ۹۴ افزایش پیداکرده است. البته این میزان افزایش در شهرهای مختلف با نوسان شدید همراه بوده است. سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور با دسته‌بندی ۱۲۴۵ شهر کشور برحسب جمعیت در چهار گروه، وضعیت نامتعادل بودجه شهرداری‌ها در شهرهای مختلف را نشان می‌دهد. مطابق با این دسته‌بندی تهران و هفت شهر دیگر با جمعیت بالای یک‌میلیون به‌عنوان کلان‌شهر، شهرهای بین ۲۰۰ هزار تا یک‌میلیون نفر جمعیت به‌عنوان بزرگ شهرها، شهرهای بین ۵۰ هزار تا ۲۰۰ هزار نفر به‌عنوان متوسط شهرها و شهرهای با جمعیت کمتر از ۵۰ هزار نفر به‌عنوان کوچک شهرها نام‌گذاری شده‌اند. در این میان سرانه بودجه شهرداری کلان‌شهری همچون مشهد به ازای هر نفر معادل ۳ میلیون تومان است که سه برابر متوسط کشوری و حتی یک‌میلیون تومان از شهر تهران بیشتر است (سرانه بودجه شهرداری تهران به ازای هر شهروند یک‌میلیون تومان است) این در حالی است که سرانه بودجه هر شهروند در شهرهای دیگر کمتر از نصف متوسط سرانه بودجه هر شهروند در کشور یعنی کمتر از ۵۰۰ هزار تومان است.
این شکاف شدید بین سرانه بودجه هر شهروند در شهرهای کوچک و کلان‌شهرها سبب شده شهرداری‌های شهرهای کوچک از منابع مالی محدودتر نسبت به شهرهای بزرگ برخوردار باشند و درنتیجه نتوانند امکانات شهر برای جذب جمعیت را ارتقا دهند. درعین‌حال ویروس کمبود بودجه خود را در تورم جمعیت در کلان‌شهرها نشان می‌دهد. در حال حاضر ۳۶ درصد جمعیت شهری کشور فقط در ۸ کلان‌شهر متمرکز شده‌اند و مابقی جمعیت شهری در ۱۲۳۷ شهر ساکن هستند. به‌عبارت‌دیگر ۱۹ درصد جمعیت شهری کشور در ۱۰۷۱ «کوچک شهر»، ۲۲ درصد جمعیت شهری در ۱۲۷ «شهر متوسط» و ۲۳ درصد جمعیت در ۳۵ «بزرگ شهر» زندگی می‌کنند.
به‌این‌ترتیب مشخص می‌شود معادل دو برابر جمعیتی که در حال حاضر در هزار شهر کشور ساکن هستند فقط در ۸ کلان‌شهر متراکم، اقامت دارند. این عدم توازن جمعیتی بین شهرهای بزرگ و کوچک باعث شده کلان‌شهرها فراتر از ظرفیت زیست‌محیطی و طبیعی خود با رشد جمعیت مواجه باشند. به دنبال این ناهماهنگی در توزیع جمعیت، یک نوع عدم تناسب در توزیع سرانه بودجه شهرداری‌ها نیز اتفاق افتاده است که سبب شده بودجه کلان‌شهرها به یک نوع ناکارآمدی نیز دچار شوند. تحقیقات علی نوذرپور صاحب‌نظر حوزه شهری که در تدوین لایحه مدیریت شهری نیز نقش مؤثری داشته است نشان می‌دهد به‌رغم افزایش چشمگیر بودجه عمرانی شهرداری‌ها به بودجه عمرانی کشور به علت تورم هزینه‌های جاری در شهرداری‌ها منابع مالی در جای درست برای تأمین نیازهای حیاتی شهر صرف نشده است. این تحقیقات نشان می‌دهد نسبت بودجه عمرانی شهرداری‌ها به بودجه عمرانی کل کشور از ۴۰ درصد در سال ۹۰ به ۷۰ درصد در سال ۹۴ افزایش پیداکرده است اما از طرف دیگر شاهد هستیم در بحث خدمات شهری حیاتی موردنیاز در ۸ کلان‌شهر که شامل تأمین فضای سبز، بازیافت زباله، وضعیت آلودگی هوا و حملونقل عمومی می‌شود بودجه عمرانی مناسب تخصیص پیدا نکرده است که حاکی از وضعیت نامناسب خدمات حیاتی شهرها است.
وضعیت نامناسب بودجه‌ای شهرداری‌های کلان‌شهرها با تقویت منابع سمی و ناپایدار و تضعیف منابع سالم و پایدار تشدید شده است. چراکه در حال حاضر سهم عوارض ساخت‌وساز از کل بودجه شهرداری‌ها که عمدتاً در بودجه کلان‌شهرها خودش را نشان می‌دهد ۵۰ درصد است درحالی‌که سهم عوارض پایدار و سالمی همچون عوارض خودرو و نوسازی به ترتیب ۳/ ۰ درصد و ۲ درصد از بودجه شهرداری‌ها را تشکیل می‌دهد. شهرداری‌ها در استفاده از ابزارهای نوین مالی ازجمله بهره‌برداری از ظرفیت بازار سرمایه نیز ناتوان هستند. این گزارش نشان می‌دهد سهم انتشار اوراق بهادار در تأمین بودجه سالانه شهرداری‌ها در حال حاضر ۲/ ۲ درصد است. با توجه به اینکه عوارض خودرو باعث تنظیم ترافیک و کاهش آلودگی هوا می‌شود و اخذ عوارض نوسازی با نرخ واقعی نیز باعث تنظیم بازار مسکن خواهد شد ناچیز بودن سهم عوارض خودرو در بودجه شهرداری‌ها باعث شده هزینه استفاده از خودرو شخصی نسبت به سطح واقعی آن کاهش پیدا کند و از سوی دیگر به دلیل کمبود منابع مالی شهرداری‌ها سهم حملونقل عمومی از پوشش مسافرت‌ها به علت کمبود ظرفیت ناوگان پایین آید و درنتیجه تشدید ترافیک و آلودگی هوا درکلان‌شهرها رقم بخورد. وضعیت موجود هوای کلان‌شهرها و رابطه آن با ساختار ناقص و مشکل‌دار بودجه شهرداری‌ها، پاسخی به ادعای مسئولیت صفر مدیران شهری در موضوع کنترل آلودگی هوا است به این معنی که اگرچه در سنوات اخیر بودجه عمرانی شهرداری‌ها نسبت به بودجه عمرانی کل کشور افزایش پیداکرده است اما انحراف منابع از یکسو و بی‌توجهی به تنظیم ترافیک با عوارض شهری از سوی دیگر باعث شده امروز کلان‌شهرها به لحاظ ذرات آلاینده هوا وضعیت غیرقابل‌تحملی پیدا کنند. در بخش دیگری از این مطالعات به بررسی آشفتگی خدمات‌رسانی در حوزه‌های حیاتی شهر در سه حوزه فضای سبز، پسماند و آلودگی هوا اشاره‌شده است.
این مطالعات نشان می‌دهد سرانه فضای سبز شهری بر اساس شاخص تعیین‌شده از سوی برنامه محیط‌زیست سازمان ملل متحد ۲۰ تا ۲۵ مترمربع به ازای هر نفر محاسبه‌شده و این در حالی است که سرانه فضای سبز مطابق آمار اعلام‌شده در حال حاضر حداکثر به ۱۵ مترمربع به ازای هر نفر رسیده است. به‌ویژه آنکه توسعه فضای سبز در کلان‌شهرهای کشور با سه مشکل کمبود منابع آبی، مالی و زمین مواجه است و درصورتی‌که این مشکلات برطرف نشود طی دهه آینده نه‌تنها مشکل توسعه فضای سبز برطرف نمی‌شود بلکه مساحت فضای سبز به نصف وضعیت موجود تقلیل پیدا می‌کند. همچنین برخلاف الگوی جهانی که ۹۰ درصد زباله‌های شهری بازیافت می‌شود در کلان‌شهرهایی همچون تهران معادل ۸۰ درصد زباله‌های شهری دفن می‌شود ضمن آنکه تفکیک زباله از مبدأ نیز از ۷ درصد تجاوز نکرده است. یکی از مهم‌ترین معضلات زیست‌محیطی کلان‌شهرهای کشور که مطابق با این تحقیق در وضعیت بغرنجی به سر می‌برند وضعیت آلودگی هوا است. این مطالعات بیان می‌کند ایران جزو ۱۰ کشور اول تولیدکننده گازهای گلخانه‌ای است. این وضعیت نامناسب از دو مؤلفه سرچشمه می‌گیرد؛ نخست آنکه برخلاف سایر کشورهای دنیا که زمان معاینه فنی خودروها دوساله است این دوره در ایران ۵ ساله به اتمام می‌رسد و دوم آنکه باوجوداینکه مطابق با قانون توسعه حملونقل عمومی کشور بنا بود از سال ۹۱، معادل ۷۵ درصد از حملونقل شهری توسط وسایل حملونقل عمومی در شهر تهران صورت گیرد اما در حال حاضر وسایل حملونقل عمومی سهم ۴۵ درصدی از تردد شهری دارند. از میان وسایل حملونقل عمومی، مترو به‌عنوان پاک‌ترین و بهترین مدل حملونقل عمومی فقط ۴ درصد از ترددهای شهری را به عهده دارد و این در حالی است که هدف تعیین‌شده برای سال ۹۱ در قانون توسعه حملونقل عمومی معادل ۱۰ درصد بوده است.
علاوه بر این، «سهم نامتعادل هزینه‌های جاری» به‌عنوان چهارمین ویروس مدیریت شهری در کلان‌شهرهای کشور شناخته‌شده است. مطابق با تحقیقات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور، در حال حاضر شهرداری‌ها با دو چالش بازدهی پایین نیروی انسانی و مازاد نیروی انسانی مواجه هستند. این تحقیق نشان می‌دهد: در حال حاضر نیروی شاغل در شهرداری‌ها به‌طور متوسط ۵/ ۵ برابر ظرفیت تعیین‌شده در لیست سازمانی شهرداری‌ها است. این تورم نیروی انسانی در تهران تا ۱۰ برابر نیز می‌رسد چراکه شهرداری تهران بر اساس چارچوب مصوب باید حدود ۶ هزار نفر نیروی شاغل داشته باشد اما هم‌اکنون نیروی شاغل در این مجموعه بالغ‌بر ۶۵ هزار نفر است. ضمن آنکه نیروی شاغل در مجموعه شهرداری‌ها وضعیت استخدامی متفاوت و حقوق متفاوت با وضعیت مشابه دارند که بیانگر عدم شفافیت در وضعیت استخدام نیرو در این مجموعه است. در این میان آنچه سهم هزینه‌های جاری در بودجه سنواتی شهرداری‌ها را حادتر می‌کند، این موضوع است که بخشی از نیروی کار در شهرداری‌ها از طریق شرکت‌های پیمانکاری فعالیت دارند و تأمین هزینه‌های این نیروها به‌جای هزینه‌های جاری در بودجه عمرانی گنجانده می‌شود. همچنین بخش نیروی انسانی با چالش دیگری هم از سمت سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته به شهرداری‌ها مواجه است. این سازمان‌ها و شرکت‌ها ازآنجاکه به‌طور کامل به بدنه شهرداری وابسته نیستند و دارای شورایی جداگانه در تصمیم‌گیری هستند؛ از هرگونه نظارت به دور هستند.
این بررسی‌ها در ادامه ریشه این چهار عارضه زیرپوستی شهری را در کژ کارکردی نهاد ناظر بر شهرداری‌ها یعنی شورای شهر معرفی می‌کند؛ به این معنی که نظارت شوراهای شهر به دلیل سه اشکال، ناکارآمد شده است. اول آنکه اعضای این شوراها برآمده از دل شهر یعنی مناطق و محلات نیستند، این در حالی است که در بسیاری از کشورها شورای شهر اصلی دارای زیرمجموعه‌های محلی و منطقه‌ای است به این معنی که شورای محله‌ها و شورای شهر مناطق وجود دارد و این شوراهای زیرمجموعه با ارائه گزارش از شهر، جزئیات اطلاعات شهر را در اختیار شورای شهر اصلی قرار می‌دهند اما در شورای شهرهای کشور نه‌تنها حلقه‌های مکمل شورای شهر وجود ندارد و فقط در برخی شهرها، شورایاری‌ها به شکل صوری و تشریفاتی تشکیل‌شده‌اند، بلکه به‌جای نظارت سیستماتیک، به‌نوعی نظارت تصادفی بسنده کرده‌اند. به این صورت که در برخی شهرهای بزرگ شورای شهر برحسب برخورد با یک نارسایی شهری با استناد به شکایات مردمی از وضعیت شهر در یک نقطه تصمیم به پیگیری می‌گیرند که این موضوع دومین اشکال نظارتی شوراهای شهر است و نهایتاً آنکه نظارت شورای شهر بر شهرداری محدود به آن حوزه از وظایف شهرداری می‌شود که در اطلاعات آنها در اختیار نهاد ناظر قرار می‌گیرد و در سایر حوزه‌ها که شورا امکان دسترسی به بانک اطلاعاتی را ندارد، امکان هرگونه نظارت بر شهرداری سلب می‌شود. علی نوذرپور با بررسی این چالش‌ها به «دنیای اقتصاد» گفت: در راستای رفع این چالش، تاکنون پنج سند آسیب‌شناسی در حوزه‌های مختلف تدوین و تصویب‌شده است.
منبع: [button color=”white” size=”normal” alignment=”none” rel=”nofollow” openin=”samewindow” ]دنیای اقتصاد[/button]
