[divider]مقدمه[/divider]اداره‌ی شهرها در دوران معاصر بسیار گران‌تر از اداره‌ی شهرهای گذشته است. علتش هم هرچه‌شهری‌تر شدن تمدن بشری، مهاجرت‌های گسترده به شهرها و افزایش جمعیت، بافت‌های فرسوده، زیرساخت‌های گران‌قیمت، رشد سریع شهری، لزوم تأمین مسکن برای اقشار محروم جامعه و تغییر توقعات جامعه از حکمرانی شهری است. از همین رو تأمین مالی برای اداره و توسعه‌ی شهرها یکی از اصلی‌ترین دغدغه‌های مدیریت شهری در تمام جهان به شمار می‌رود. احتمالاً بهترین روش پایدار تأمین مالی شهر، اخذ مالیات و عوارض از شهروندان در قبال ارائه‌ی خدمات باشد. بااین‌وجود همیشه مخارج شهر از میزان عوارض دریافتی فزونی می‌گیرد، به‌خصوص در کشورهایی مثل ایران که نظام مالیاتی ناکارآمد و با فرار گسترده‌ای دارد. حتی در کشورهای توسعه‌یافته با نظام مالیاتی پیشرفته مالیات‌های مستقیم شهرداری تمام هزینه‌ها را پوشش نمی‌دهد. مثلاً در توکیو ۷۸ درصد، تایپه ۷۳ درصد، سئول و استکهلم ۶۵ درصد درآمدهای شهرداری خود را از مالیات‌های مستقیم شهرداری تأمین می‌کنند. این رقم در شهرهای ایران بسیار کمتر است و سهم درآمدهای ناپایدار مانند فروش تراکم و تغییر کاربری در سبد مالی شهرداری‌ها حداکثری است. به همین جهت دولت‌های محلی برای تأمین بودجه‌ی موردنیاز خود در پروژههای شهری باید به روشهای خلاقانه‌ی تأمین مالی رو‌ی بیاورند. ازجمله‌ی این روش‌ها انتشار اوراق مشارکت شهری و روشهای مشارکت بخش عمومی-خصوصی (PPP) – است. در یادداشتی به معرفی انتشار اوراق مشارکت شهری پرداختیم و در اینجا قصد داریم روشهای مشارکت بخش عمومی-خصوصی و رایج‌ترین مدل آن یعنی روش (BOT Build-Operate-Transfer) را معرفی کنیم.
[divider]چگونگی فرآیند[/divider]مدل‌های مشارکت بخش خصوصی-عمومی سازوکاری هستند که می‌توان به‌وسیله‌ی آن دو بخش خصوصی و عمومی را که انگیزه‌های متفاوتی از ورود به پروژههای شهری دارند به هم پیوند داد. یک مشارکت عمومی-خصوصی، توافقنامه‌ای میان دولت و بخش یا بخش‌های خصوصی است (ممکن است اپراتورها و تأمین‌کنندگان منابع مالی را نیز در برگیرد) که بر اساس آن بخش خصوصی نسبت به ارائه خدمات عمومی هم‌راستا با اهداف ارائه‌ی خدمات دولت و اهداف سودآوری بخش خصوصی و به نحوی اثربخش که ریسک کافی به بخش خصوصی منتقل شود، اقدام می‌کنند.[۲] به‌طورکلی می‌توان مشارکت عمومی خصوصی را این‌گونه تعریف کرد که در این نظام تأمین مالی به‌جای اینکه بخش عمومی نسبت به تدارک دارایی سرمایهای و ارائه خدمات عمومی اقدام نماید، این بخش خصوصی است که از طریق یک کسب‌وکار ساده (که از طریق بخش خصوصی تأمین مالی و اداره می‌شود) دارایی موردنیاز را تدارک و نسبت به ارائه خدمات به عموم اقدام و در عوض در قبال کیفیت و میزان خدمات ارائه‌شده حق‌الزحمه خود را دریافت می‌نماید.
مکانیسم مشارکت عمومی-خصوصی می‌تواند خلأ درآمدهای پایدار شهرداری‌ها را پر کند. انواع مختلفی ازاین‌گونه مشارکت‌ها تاکنون ارائه‌شده که از آن میان می‌توان به مدل‌های ساخت، اداره، واگذاری (BOT)، قرارداد خدماتی[۳]، قرارداد مدیریتی[۴]، اجاره[۵]، اعطای امتیاز[۶] و سرمایه‌گذاری مشترک اشاره کرد.
از این میان قراردادهای BOT رواج بیشتری دارند. قرارداد BOT نخستین بار در سال ۱۹۸۴ و در زمان رئیس‌جمهوری turgut ozal در ترکیه و در راستای برنامه‌های خصوصی‌سازی دولت آن کشور، مورداستفاده قرار گرفت. البته می‌توان منشأ روشهای BOT و BOO را به سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ساخت کانال‌ها و پل‌های کشور فرانسه در قرن هفدهم میلادی مربوط کرد. انجام این روش مانند سایر روشهای اجرای طرح‌های بزرگ با تهیه اسناد مناقصه و پس از مرحله مطالعات اولیه توسط کارفرما آغاز می‌گردد. سپس سرمایه‌گذاران بخش خصوصی با بررسی اسناد مناقصه و حصول اطمینان از مثبت بودن نتایج امکان‌سنجی با ارائه پیشنهاد در مناقصه شرکت می‌کنند. در مرحله بعدی و با تعیین برنده مناقصه و انجام مذاکرات اولیه یک شرکت با مسئولیت محدود به‌عنوان «شرکت پروژه» توسط سرمایه‌گذاران برگزیده تأسیس می‌شود. سرمایه متولیان جهت تشکیل شرکت معمولاً ۲۰ تا ۳۰ درصد سرمایه‌ی لازم برای اجرای پروژه است. مابقی سرمایه موردنیاز از طریق انعقاد موافقت‌نامه‌های مالی با بانک‌ها و مؤسسات مالی معتبر تأمین می‌گردد. در مناقصات این‌گونه قراردادها معمولاً شرکت‌هایی که بیشترین و بهترین تعهدات مالی را ارائه می‌کنند پیروز می‌شوند و جنبه‌های مالی بر جنبه‌های فنی غلبه پیدا می‌کنند. رواج این‌گونه قراردادها در کشورهای درحال‌توسعه به دلیل تناسب این قراردادها با شرایط عمومی اقتصاد این کشورهاست؛ یعنی نیاز شدید به توسعه‌ی زیرساخت‌ها و محدودیت‌های دولتی تأمین بودجه.
مراحل انجام کار در قراردادهای BOT به ترتیب شامل شناسایی، مناقصه/مذاکره، توسعه، اجرا، بهره‌برداری و نگهداری و واگذاری می‌شود.
پروژههای BOT بر پایه‌ی اعطای امتیاز توسط کارفرما به یک کنسرسیوم بخش خصوصی برای ساخت (شامل تأمین منابع مالی، طراحی، مدیریت ساخت پروژه و تدارک پروژه)، بهره‌برداری (شامل مدیریت و بهره‌برداری و نگهداری از تسهیلات فروش محصولات و تحویل خدمات، تلاش برای بازپرداخت هزینه‌های سرمایه‌گذاری و تأمین مالی پروژه و تحصیل سود موردنظر) و انتقال تسهیلات بدون هیچ هزینه‌ای و در شرایط مطلوب و قابل کارکرد به کارفرما، بناشده است. تغییر در نحوه‌ی واگذاری یک یا چند مورد از وظایف فوق روشهای متنوع بسیاری را ایجاد کرده است که مشابهت زیادی با BOT دارند. روشهای زیر همگی در قالب BOT قرار می‌گیرند.
|
ساخت، مالکیت، بهره‌برداری |
BOO) Build,Own,Operate) |
|
ساخت، مالکیت، بهره‌برداری، انتقال |
BOOT) Build, Operate, Own, Transfer) |
|
ساخت، مالکیت، بهره‌برداری، فروش |
BOOS) Build, Own, Operate, Sell) |
|
ساخت، اجاره، انتقال |
BLT) Build, Release, Transfer) |
|
ساخت، انتقال، بهره‌برداری |
BTO) Build, Transfer, Operate) |
|
احیاء، بهره‌برداری، انتقال |
ROT) Rehabilitate, Operate, Transfer) |
|
طراحی، ساخت، بهره‌برداری |
DBO) Design, Build, Operate) |
|
طراحی، ساخت، بهره‌برداری، انتقال |
DBOT) Design, Build, Operate,Transfer) |
نکته‌ی بسیار مهم در قراردادهای BOT، به دلیل حضور طرف‌های متعدد در این‌گونه قراردادها هماهنگی بین نهادها و افراد درگیر در قرارداد است. به‌طورمعمول این افراد یا سازمان‌ها در یک قرارداد BOT شرکت می‌کنند: دولت یا شهرداری، کنسرسیوم، سهامداران، وام‌دهندگان، بیمه‌گران، سازندگان، بهره‌برداران و مشاوران فنی، حقوقی و مالی.
[divider]مزایا و معایب BOT[/divider]این روشهای تأمین مالی هم مزایا و معایب خاص خود را دارند و نمی‌توان به‌طور مطلق و در همه‌ی شرایط آن را توصیه کرد. از مزایای آن می‌توان به تسریع ساخت پروژههای شهری زیر نظر دولت، امکان تأمین منابع مالی بیشتر برای اجرای پروژههای شهری، افزایش رتبه‌بندی اعتباری کشور در بازارهای جهانی، ایجاد انگیزه کافی برای افزایش کارایی در مراحل مختلف توسعه، انتقال فنّاوری، آموزش کارکنان محلی و افزایش کارایی و توسعه بازار سرمایه داخلی، افزایش کارایی پروژه و کاهش هزینه‌ها، انتقال بهره‌برداری و کنترل پروژه پس از دوره مشخص به دولت، نرخ بازگشت سرمایهای بیشتر نسبت به پروژه‌هایی که بر عهده دولت است، کاهش و انتقال ریسک پروژه‌ها به بخش خصوصی اشاره کرد.
در کنار این مزایا معایبی هم برای قراردادهای BOT برشمرده‌اند که از آن میان می‌توان به پیچیدگی بسیار زیاد ازلحاظ مالی و حقوقی، احتیاج به زمان زیاد برای مراحل مذاکره و توسعه پروژه، احتیاج به حمایت‌های قوی دولتی، وجود داشتن ریسک‌های بسیار زیاد، احتیاج به فضای مناسب باثبات اقتصادی و سیاسی، تعریف قوانین و آیین‌نامه‌های مشخص و تعریف‌شده اشاره کرد.
پروژههای شهری برخلاف بسیاری از پروژههای زیرساختی ملی به دلیل درآمد‌زایی بیشتر و سریع‌تر، نزدیکی به بازار پررونق و فراهم بودن زیرساخت‌های اساسی مثل برق و انرژی در شهر جذابیت بیشتری برای سرمایه‌گذاران دارند. از دیگر سو چالش‌هایی همچون تزاحمات شهری، وجود ذی‌نفعان متعدد و طولانی شدن روند مذاکرات از چالش‌های این‌گونه قراردادها در محیط شهری است.
[divider]جمع‌بندی[/divider]درمجموع باید چنین گفت روشهای جدید و خلاقانه‌ی تأمین مالی را باید به‌عنوان ابزار وسیله‌ای خنثی در نظر گرفت که اگر در بستری شفاف و سالم به‌منظور تأمین منافع عمومی همه‌ی شهروندان به کار گرفته شوند می‌توانند به‌عنوان یکی از منابع پایدار مالی شهری به‌حساب آیند؛ اما اگر کلیت اقتصاد یک شهر، ساختاری رانتی و آلوده به انواع فساد داشته باشد، در به‌کارگیری این‌گونه روش‌ها هم فساد و سوء‌استفاده راه پیدا می‌کند و منافع اشخاص یا شرکت‌ها بر منافع عمومی شهر و شهروندان اولویت پیدا خواهد کرد. اولین اولویت اصلاح نظام مالی شهری در سطح راهبردی، شفافیت دخل‌وخرج‌ها و همچنین امکان نظارت همه‌ی شهروندان است. بعدازاین است که استفاده از سیاست‌ها یا تکنیک‌های مالی متنوع و جدید را می‌توان به‌عنوان راهکار پیشنهاد نمود.
[divider]پی‌نوشت[/divider][1] public-private participation
[۲] OECD:Organization for Economic Co-operation and Development
[۳] Service Contract
[۴] Management Contract
[۵] Lease
[۶] Concession
[divider]منابع[/divider]
حمید فصیحی: روشهای تامین مالی پروژههای زیرساختی و سرمایهای شهری با تاکیدی بر قراردادهای ساخت،بهره برداری و انتقال (BOT) ؛ ابزاری کارآمد جهت تأمین مالی پروژههای شهری
میثم هاشم‌خانی: رویکردهای نوین در تأمین مالی پروژههای شهری
موسوی، احمدی، فرهادی: ۱۳۸۹،آسیب شناسی تامین مالی به روش مشارکت عمومی ، خصوصی در پروژه های شهری