در آستانه‌ی انتخابات شوراهای شهر بازار انتقاد از شهرداری به دلیل اتکای بیش‌ازحد به درآمدهای حاصل از فروش تراکم و تغییر کاربری و صدماتی که این‌گونه‌ منابع درآمدی برای شهر و آینده‌ی آن دارند گرم است. بااینکه این انتقادها اکثراً به‌جا هستند اما در میان آن‌ها کمتر به راه‌‌حل‌های ایجابی و جایگزین کسب درآمد سالم اشاره می‌شود. در این یادداشت سعی داریم به معرفی یکی از راه‌حل‌های جایگزین تأمین هزینه‌های شهرداری‌ها یعنی اوراق مشارکت شهری هرچند به‌صورت مختصر بپردازیم.

استقلال مالی مقدمه‌ی اداره‌ی مشارکتی شهرها

شهرداری‌ها هم‌اکنون در بسیاری از کشورهای دنیا در جایگاه دولت‌های محلی قرار داشته و باهدف تمرکززدایی از فعالیت‌های دولت مرکزی و اداره‌ی هرچه‌ مشارکتی‌تر شهرها، تصمیم‌گیری در مورد بسیاری از جنبه‌های اقتصادی هر شهر به‌طور کامل به حکمرانی‌های محلی واگذارشده است. این خود‌مختاری البته هزینه‌بردار است و یافتن منابع مالی پایدار برای هزینه‌های جاری و عمرانی و توسعه‌ای شهرها کار آسانی نیست. عوارض و مالیات شهری معمولاً کفاف پروژه‌های عمرانی بزرگ را نمی‌دهند و گرفتن وام‌های سنگین از سیستم بانکی هم دشواری‌ها و مخاطرات خاص خود را دارد (وثیقه‌های سنگینی که بانک‌ها طلب می‌کنند، نیاز به چانه‌زنی و توجیه مقامات بانک، امکان دخالت و اعمال‌نظر بانک‌ها در پروژ‌ه‌ها برای کسب سود بیشتر یا زودتر و غیره). اگر شهرداری‌ها به دنبال راه‌های تأمین مالی متنوعی که ضامن حقوق شهروندی و هم‌راستا با اصول پایداری باشند، نروند مجبور به کسب بودجه‌ی موردنیاز خود از راه‌های مخربی مانند تراکم فروشی و تغییر کاربری خواهند شد. گرچه ممکن است در نگاه اول دریافت بودجه از دولت مرکزی به‌عنوان روشی آسان برای تأمین منابع مالی موردنیاز شهرداری به ذهن برسد اما وابستگی مالی شهرداری‌ها به دولت‌های مرکزی زمینه را برای دخالت و نفوذ سیاسیون دولت مرکزی در امور شهری فراهم می‌کند و ثبات سیاسی و مالی شهرداری‌ها را تهدید خواهد کرد.

هر چه منابع مالی شهرداری‌ها مستقل‌تر از کمک‌های دولتی باشد، نوسانات درآمد شهرداری‌ها کمتر شده یا دست‌کم نوسانات مذکور تابع تصمیمات خارج از مجموعه شهرداری نخواهد بود. به‌این‌ترتیب شهرداری‌ها قادر خواهند بود پیش‌بینی دقیق‌تری از وضعیت درآمدی خود داشته و درنتیجه بسیار راحت‌تر برای آینده بلندمدت و میان‌مدت خود برنامه‌ریزی کنند. درمجموع می‌توان این‌طور گفت که استقلال درآمدی هر چه بیشتر شهرداری‌ها می‌تواند مقدمه استقلال سیاسی و مالی بالاتر آنها را فراهم ساخته و بسترساز انتخاب سیاست‌های محلی مناسب توسط شهرداری‌ها و دولت‌های محلی باشد.

اوراق مشارکت شهری؛ راهکار مغفول در ایران
از میان راه‌های متنوعی که برای تأمین مالی شهرداری‌ها وجود دارد فروش اوراق مشارکت شهری در تمام دنیا رواج بیشتری دارد و حتی در کشورهای توسعه‌یافته باوجود سیستم بانکی و بورس پیشرفته شهرداری‌ها ترجیح می‌دهند منابع موردنیاز خود را مستقیماً از شهروندان استقراض کنند.

بااینکه انتشار اوراق قرضه‌ی شهری (Municipal Bond)، سال‌هاست توسط بسیاری از شهرداری‌های شهرهای کوچک و بزرگ دنیا مورداستفاده قرار می‌گیرد و به‌عنوان یکی از منبع اصلی تأمین منابع مالی پروژه‌های سودده شهری محسوب می‌شود؛ انتشار این اوراق به‌منظور تأمین منابع مالی شهرداری‌ها در ایران، عمر بسیار کوتاهی داشته و تا به امروز به‌جز شهرداری‌های تهران و مشهد، سایر شهرداری‌های کشور بسیار به‌ندرت به انتشار اوراق مشارکت شهری به‌منظور تأمین مالی پروژه‌های شهری پرداخته‌اند.
برای آنکه بدانیم انتشار اوراق مشارکت شهری در ایران نسبت به آنچه در سایر نقاط دنیا اتفاق می‌افتد چقدر ناچیز است کافی است بدانیم تنها در امریکا در سال ۲۰۰۸، در بازار اوراق قرضه شهری، اوراق قرضه بیش از ۵۰۰۰ شهرداری، فرمانداری و دولت محلی خریدوفروش می‌شده که مجموعاً ارزشی بالغ‌بر ۲۵۰۰ میلیارد دلار داشته است. همچنین بازار اوراق مذکور در آمریکا به‌قدری پررونق است که در سال ۲۰۰۸، نزدیک به ۲۷۰۰ موسسه واسطه‌گری مالی به کار خریدوفروش این اوراق قرضه مشغول بوده‌اند. میزان معاملات روزانه اوراق مذکور در آمریکا، بالغ‌بر ۱۱ میلیارد دلار بوده است.

یکی از دلایل رونق استفاده از اوراق مشارکت شهری، وجود امکان بالقوه فروش این اوراق به آن دسته از شهروندانی است که از آثار جانبی مثبت (Positive Externality) ناشی از اجرای پروژه‌های شهری بهره‌مند می‌گردند. مثلاً اگر شهرداری یک شهر بخواهد اوراق مشارکتی را به‌منظور احداث هر چه سریع‌تر یک خط جدید مترو به فروش برساند، تعداد زیادی از شهروندان آن شهر به طرق مختلف از اجرای سریع‌تر چنین پروژه‌ای نفع می‌برند: افرادی که املاکی در حوالی ایستگاه‌های جدید مترو دارند و یا افرادی که مسیر رفت‌وآمد روزمره‌شان بر مسیر خطوط متروی جدید منطبق است.

اوراق مشارکت شهری چیست؟

در اصطلاح علم اقتصاد، اوراق قرضه (Bond)، به اوراق بهاداری گفته می‌شود که به‌موجب آن، صادرکننده اوراق (Issuer)، ملزم می‌شود تا مبالغ معینی را در تاریخ‌های معینی به مالکان (خریداران) اوراق مذکور پرداخت کند. در ساختار اقتصاد اسلامی، با ایجاد تغییراتی به‌منظور انطباق با چارچوب شرعی «اوراق قرضه» به «اوراق مشارکت» تبدیل‌شده است.

صادرکننده اوراق قرضه یا اوراق مشارکت، ممکن است دولت ملی، دولت محلی، شهرداری یا یک بنگاه اقتصادی باشد که به چنین اوراقی به ترتیب اوراق قرضه خزانه (treasury bond)، اوراق قرضه شهری (Municipal bond) و اوراق قرضه شرکتی (Corporate bond) اطلاق می‌شود. اوراق مذکور که درواقع به‌منزله سند بدهی صادرکننده اوراق محسوب می‌شوند، دارای یک تاریخ سررسید (Maturity date) و نیز یک مبلغ اسمی (Face value) هستند که بر روی این اوراق درج‌شده‌اند. در تاریخ سررسید، مالک اوراق قرضه، با تحویل اوراق به صادرکننده، معادل مبلغ اسمی درج‌شده بر روی اوراق را از صادرکننده اوراق دریافت می‌کند. این دریافت، آخرین دریافتی مالک اوراق خواهد بود و هر برگه اوراق قرضه، پس از گذشتن تاریخ سررسید، خودبه‌خود باطل خواهد شد. از حیث سررسید، اوراق قرضه به سه دسته کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت تقسیم می‌شوند. سررسید اوراق کوتاه‌مدت بین یک تا پنج سال پس از فروش اولیه، سررسید اوراق میان‌مدت بین پنج‌تا ده سال و سررسید اوراق بلندمدت معمولاً بیش از ده سال پس از تاریخ فروش اولیه است.

نکته مهم در مورد اوراق قرضه این است که این اوراق قیمت مشخصی ندارند. در حقیقت قیمت این اوراق وابسته به بازار است. تنها چیزی که در مورد این اوراق مشخص است این است که در موعدی مقرر، صادرکننده اوراق، آن را با قیمتی خاص (معادل قیمت اسمی درج‌شده بر روی اوراق) می‌خرد، بنابراین قیمت خریدوفروش این اوراق، چه در بازار اولیه و چه در بازار ثانویه، کاملاً وابسته به شرایط عرضه و تقاضا بوده و عمدتاً تابعی از تخمین فروشندگان و خریداران بالقوه این اوراق از میزان تورم و کاهش ارزش پول و نیز ریسک عدم پرداخت یا تأخیر در پرداخت مبالغ تعیین‌شده توسط صادرکننده است.

عوامل مختلفی در میزان استقبال از فروش اوراق قرضه دخیل هستند که از آن میان می‌توان به سود مناسب اوراق، اعتبار بالای صادرکننده اوراق و نقد شوندگی بالا اشاره کرد. علاوه بر عوامل فوق، برخی دیگر از عواملی که منجر به گسترش روزافزون استقبال از خرید اوراق قرضه و مشارکت شهری شده‌اند، عبارت‌اند از: امکان بهره‌مندی برخی از شهروندان از آثار جانبی (Externality) مثبت ناشی از بهره‌برداری گسترده‌تر و سریع‌تر پروژه‌های شهری، امکان ایجاد سوددهی نسبتاً بالا برای اغلب پروژه‌های شهری، معافیت‌های مالیاتی که امروزه از سوی بسیاری از دولت‌های ملی برای سود ناشی از خرید اوراق قرضه شهری در نظر گرفته می‌شود و نیز شفافیت بیشتر پروژه‌های سرمایه‌گذاری شهری نسبت به پروژه‌های سرمایه‌گذاری مربوط به بنگاه‌های اقتصادی.

نتیجه‌گیری
انتشار اوراق مشارکت شهری یکی از راه‌های تأمین مالی شهرداری‌هاست که باید در کنار هر‌چه جدی‌‌تر گرفتن مالیات و عوارض شهری به‌عنوان اصلی‌ترین منبع درآمد پایدار شهری دنبال شود. تنها با تقویت راه‌های درآمدزایی جایگزین است که می‌توان شهرداری‌ها از اعتیاد به درآمدهای سیاه تراکم‌فروشی و تغییر کاربری نجات داد.

منبع

میثم هاشم‌خانی، سید محسن موسوی: رویکردی نوین در تأمین مالی پروژه‌های شهری

مطالب بیشتری نیست
کانال تلگرام