پس از تکمیل اطلاعات زیر، گذرواژه برای شما ارسال می‌شود.

مترجم: محمدصادق یوسف‌زاده/ دبیر سرویس «آمایش سرزمین»


خبر تصویب طرح مسکن اجتماعی در کمیسیون زیربنایی دولت هفته‌ی پیش منتشر شد و همراه آن برخی جزئیات این طرح هم رسانه‌ای شد. بر اساس این طرح قرار است تا سال ۱۴۰۰، سالانه به نیاز سکونت ۱۰۰ هزار خانوار دهک‌های اول تا چهارم رسیدگی شود. این طرح منتظر تصویب در هیئت دولت است. به همین مناسبت تصمیم گرفته‌ایم طی سلسله یادداشت‌هایی به موضوع مسکن اجتماعی بپردازیم و با مرور تجربیات جهانی در این زمینه، طرح دولت برای مسکن اجتماعی را در بوته نقد و بررسی قرار دهیم.

مسکن: ابتدایی‌ترین حق بشریت برای زیستن

دستیابی به مسکن شایسته و مقرون‌به‌صرفه یک نیاز انسانی و جزو حقوق بشر است. (UN,1948) کمبود مسکن سایر حقوق اساسی بشر مانند غذا، سلامت، پوشش و حمل‌ونقل را هم تحت‌فشار و محدودیت قرار می‌دهد. در قانون اساسی بسیاری از کشورها ازجمله کشور خود ما به وظیفه‌ی حکومت در تأمین مسکن برای همه‌ی اقشار جامعه تأکید شده است. مسکن اجتماعی یکی از اشکال سکونت در نظام مسکن ملی کشورهاست. نظام مسکن هر کشور بسته به فرهنگ و زمینه‌ی خاص آن کشور، با کشورهای دیگر متفاوت است. نظام مسکن کشورها نتیجه‌ی شرایط اقتصادی، سیاسی و فرهنگی و تاریخی آن کشور است و از همه مهم‌تر اینکه نظام مسکن دائماً در حال تغییر و تحول است. بنابراین واژه‌ی مسکن اجتماعی در معرض تفاسیر و معانی گوناگونی است. اما به‌هرحال هر کشوری نظامی از سکونت را برای آن دسته از مردمی که قادر نیستند در بازار مسکن به شکل عادی نیاز به مسکن مناسب خود را تأمین کنند، در نظر گرفته است. باوجوداین، تعریف و کاربرد مسکن اجتماعی، نیاز به مسکن، واجد شرایط بودن برای استفاده از مسکن اجتماعی، چارچوب‌های نهادی و قانونی و سازوکار سرمایه‌گذاری و تأمین مالی در کشورهای مختلف باهم تفاوت زیادی دارند.

تفاوت مفهومی مهم مسکن اجتماعی با سایر انواع مسکن در بازار مسکن این است که بازار مسکن بر اساس تقاضای مؤثر[۱] شکل می‌گیرد اما مسکن اجتماعی بر اساس نیاز به مسکن مطرح می‌شود.

Farringdon Road,London

 مفهوم مسکن اجتماعی در شکل فعلی‌اش بعد از انقلاب صنعتی و در زمانه‌ی مدرن شکل‌گرفته و تاکنون هم ادامه یافته است. این نوع از مسکن در طول زمان و در کشورهای مختلف شکل‌ها و ابعاد گوناگونی به خود دیده و موفقیت‌ها و شکست‌ّ‌های متعددی را تجربه کرده است. امروزه بعد از گذشت دهه‌ها از آغاز تجربه مسکن اجتماعی نه‌تنها نیاز به مسکن کمتر نشده بلکه روزبه‌روز بیشتر هم می‌شود. علاوه بر مباحث کمی در تأمین مسکن، مباحث کیفی هم امروزه در مورد مسکن اجتماعی به‌شدت مطرح هستند. طبق نظر سازمان جهانی بهداشت «سلامت جسمی و ذهنی ساکنان، مستقیماً از کیفیت منازلشان تأثیر می‌پذیرد»(WHO,2011). بنابراین در مباحث جدید در مورد مسکن اجتماعی موضوعاتی مانند بهره‌وری انرژی، سازگاری با محیط‌زیست، طراحی و معماری کاربرمدار و… مطرح هستند.

تاریخچه
به لحاظ تاریخی، مسکن اجتماعی در اروپای شمالی و بیشتر دولت‌های سوسیالیست به شکلی وسیع وجود داشته است. بعد از جنگ‌ جهانی، یعنی زمانی که دولت‌ها مداخلات زیادی در اقتصاد داشتند، مسکن اجتماعی هم قوی‌تر از هرزمانی به صحنه آمد.

اگر به عقب‌تر نگاه کنیم، آنچه را که امروز به‌عنوان مسکن اجتماعی می‌شناسیم درگذشته در قالب برخی مناسبات مذهبی و خیریه‌ها برای گروه‌های خاصی وجود داشته است. ابتدا برخی از بشردوستان با مشاهده‌ی وضعیت وخیم سکونتگاه‌های کارگران و فقیران در لندن بعد از انقلاب صنعتی، اقدام به ساخت محدود آپارتمان‌هایی در محلاتی از لندن کردند. همچنین برخی کارخانه‌ها برای کارگران خود دهکده‌های سکونتگاهی در نزدیکی کارخانه بنا کردند.

اما اولین بار بعد از انتشار گزارش کمیسیون سلطنتی در سال ۱۸۸۵ بود که دولت انگلستان تصمیم گرفت در قضیه مسکن دخالت کند. این دخالت منجر به تدوین سند مسکن طبقات کارگر در ۱۸۸۵ شد که به‌موجب آن هیئت‌های محلی مأمور شدند زاغه‌های آلوده را پاک‌سازی کنند و وضعیت مسکن در این مناطق را بهبود دهند. اولین پروژه‌ی بزرگ‌مقیاس ساخت مسکن هم در لندن ساخته شد، در محله Old Nichol که در آن ۶۰۰۰ نفر در خیابان‌هایی فشرده درهم چپیده بودند و از هر ۴ کودک یکی‌شان براثر بیماری و فقر می‌مرد.

موفقیت این پروژه و چند پروژه‌ی مشابه سایر مناطق را هم تشویق به ساخت مسکن اجتماعی در نقاط دیگر کرد. از قرن ۱۹ به بعد نقش دولت مرکزی و شهرداری‌ها رو به افزایش گذاشت. در سال ۱۹۱۹ یارانه‌های دولتی در انگلستان برای این منظور اختصاص یافت و ساخت «مسکن‌های عمومی» (آن‌چنان‌که در آمریکا  نامیده می‌شود) در آمریکا و برخی کشورهای اروپایی شروع شد. اما تنها بعد از جنگ جهانی دوم بود که مسکن اجتماعی به شکلی جهانی و وسیع موردتوجه قرار گرفت.

نقش دولت‌ها در ابتدا به شکل خانه‌سازی برای خانوارهای کارگری و بعد به شکل توسعه‌ی زیرساخت‌های محلی و خدمات بود. اهداف اصلی دولت ملی و محلی از ایفای نقش در این زمینه شامل مواردی همچون برنامه‌ریزی شهری مؤثر در نواحی شهری با رشد شتابان، حمایت مستقیم از توسعه‌ی نواحی صنعتی، تدارک مسکن ارزان‌قیمت برای نیروی کار و حفظ قدرت سیاسی بود. نقش مسکن اجتماعی در اسکان خانوارهای کم‌درآمد و آسیب‌پذیر کم‌کم در لیست اولویت‌های دولت‌ها پایین آمد تا زمانی که کمبود عددی مسکن ملی در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ میلادی در اکثر کشورهای اروپایی و آمریکایی مرتفع شد.

در ابتدای دوره‌ی پس از جنگ جهانی، مدل مسکن اجتماعی تقریباً در سرتاسر شمال و شرق اروپا مشابه هم بود: تأکید زیاد بر حمایت‌های دولتی در ساخت‌وساز به‌منظور غلبه بر اثرات تخریب جنگ و کمبود سرمایه‌گذاری در طول سال‌های جنگ جهانی. در ابتدای دوره‌ی پس از جنگ جهانی، مدل مسکن اجتماعی تقریباً در سرتاسر شمال و شرق اروپا مشابه هم بود: تأکید زیاد بر حمایت‌های دولتی در ساخت‌وساز به‌منظور غلبه بر اثرات تخریب جنگ و کمبود سرمایه‌گذاری در طول سال‌های جنگ جهانی. سازوکار دستیابی به این گسترش وسیع در سرمایه‌گذاری مسکن در کشورهای مختلف اروپایی متفاوت بود. در اکثر کشورها، مقامات محلی نقش اصلی را بر عهده گرفتند چه به شکل ساخت مستقیم خانه و یا چه به شکل فراهم آوردن شرایطی که دیگران هم بتوانند در این امر مشارکت کنند. در اقتصادهای سوسیالیستی ارتباط با کارفرمایان بسیار مستحکم‌تر بود و باوجود اختلافاتی در کشورهای مختلف در نحوه‌ی دخالت دولت، شعار اصلی درزمینه‌ی مسکن این بود: «مسکن شایسته برای همه‌ی خانوارها به قیمتی که توانایی پرداخت آن را داشته باشند.»

خیابان باندری لندن ۱۸۹۰، سه سال بعد از پاکسازی زاغه‌ها

در میان کشورهای مختلفی که اقتصاد دولت رفاه یا کینزی را برگزیده بودند، مهم‌ترین تفاوتی که درزمینه‌ی مسکن وجود داشت  این بود که در بعضی کشورها مانند فرانسه، هلند و سوئد مسکن اجتماعی برای همه‌ی خانوارها عرضه می‌شد که به این رویکرد همه‌شمولی (Universal) می‌گفتند. در مقابل دسته‌ای از کشورها قرار داشتند که تنها خانوارهای کم‌درآمد را هدف قرار داده بودند مانند بریتانیا، ایرلند، نروژ و آلمان غربی که به رویکرد دوگانه(Dualist) معروف شد. با رفع کمبود عددی  مسکن این تمایزات بیشتر شد و با تأکید بر تأمین مالی از بخش خصوصی در طی دهه‌های ۷۰ و ۸۰ میلادی تفاوت‌ها بین این دو رویکرد بیشتر هم شد.

از دهه‌ی ۱۹۷۰ سایر شقوق مسکن به‌خصوص مالکیت شخصی برای خانوارهای طبقه‌ی متوسط قابل‌دسترس‌تر شد و یارانه‌‌های دولتی بیشتر به سمت طبقات کم‌درآمد به‌خصوص برای پرداخت اجاره‌‌بها هدایت شد. از دهه‌ی ۷۰ میلادی دولت‌ها به‌منظور کاهش هزینه‌های عمومی از تأمین مالی مستقیم برای عرضه‌ی مسکن کنارکشیدند. در سال‌های اولیه قرن ۲۱ برخی دولت‌ها از نقش خود در تأمین مستقیم مسکن عقب نشسته بودند بدون اینکه راه جایگزینی برای تأمین نیاز به مسکن اقشار کم‌درآمد و آسیب‌پذیر ارائه کنند. در مقابل برخی دولت‌ها مانند هلند همچنان باقوت سیاست حمایت از مسکن اجتماعی را ادامه دادند.

بحران‌های مالی به‌خصوص بحران مالی ۲۰۰۸ از یک‌سو و توجه بیشتر به نیاز اقلیت‌ها مانند مهاجران، معلولان، بی‌خانمان‌ها و … نیاز به مسکن اجتماعی را در سال‌های اخیر بالاتر برده است. این در حالی است که دولت‌ها تمایل و توانایی خیلی کمتری از قبل نسبت به دخالت مستقیم در تأمین مسکن اجتماعی از خود نشان می‌دهند. امروزه کمبود مسکن به‌طورکلی و کمبود مسکن اجتماعی به‌صورت خاص یکی از چالش‌های مهم بسیاری از کشورهای جهان حتی کشورهای اروپایی و آمریکایی است.

پی‌نوشت

[۱] تقاضای مؤثر؛ مصرف کننده‌هایی که علاقه مند و یا قادرند که بیش از قیمت رایج یا جاری در بازار بپردازند.

منابع

در این یادداشت از منابع زیر استفاده شده است:

 Social housing in Europe by Scanlon, Kathleen, Fernández Arrigoitia, Melissa and Whitehead, Christine M
(E (2015

Social Housing in the UNECE Region

مطالب بیشتری نیست